XX市殡葬改革问题及对策调研报告.docx

XX市殡葬改革问题及对策调研报告 为深入推进全市殡葬改革工作，根据XX年市人大常委会工作要点，市人大常委会组成以徐XX副主任为组长的调研组，于5月27日至30日对XX区、XX县、XX县工作进展情况进行现场调研。同时，委托其他县、自治县人大常委会进行调研，并于6月5日下午召开市级调研座谈会，了解有关情况。现将调研情况汇报如下： 一、改革进展 多年来，市委、市政府高度重视殡葬改革工作，按照国家和省有关政策法规扎实推进工作。XX年1月，《XX市殡葬管理暂行办法》出台，全市工作取得积极成效。近年来，全市年均死亡人数约X万人，死亡率约X‰。XX年全市死亡人数X人，殡仪馆火化遗体X人，民间习俗火化遗体X人，深埋不留坟墓遗体X人，火化率X%。（一）加强组织领导和保障。市委常委会和市政府常委会、专题会议多次研究改革难点，主要领导多次对工作提出要求。全市上下围绕推进公墓建设，努力保证人民死后有安身之所。市政府建立了以分管副市长为总召集人、民政等20多个部门为成员的联席会议制度，县（区）也建立了类似制度。同时，市政府按照上级政策，陆续出台了《关于规范领导干部办理婚丧喜庆事项的暂行规定》《关于加快推进农村公益性公墓规划建设的实施意见》《关于充分发挥党员干部引领作用大力推进殡葬改革的实施意见》《关于全面深化殡葬改革的实施意见》《关于推行节地生态殡葬的实施意见》等配套政策文件，为工作推进提供了保障。

（二）推行绿色生态殡葬。坚持实事求是、因地制宜、分步实施的原则，努力推广火葬、改革土葬，倡导节约土地的生态殡葬。按要求有效划分火葬区和土葬改革区，依法推行遗体火化、骨灰或遗体在公墓集中安葬，创新推行节约土地的生态殡葬。尊重少数民族丧葬习俗，鼓励和支持少数民族选择既有民族特色又有地域特色、符合节约土地生态要求的安葬方式。全市在X个乡（镇、街道）的X个社区（X个居民组）、X个行政村（X个村民小组）和X个农场管理委员会、X个华侨管理区划定为火葬区，占全市总面积的X%，覆盖全市总人口的X%。 （三）加快基础设施建设。我们始终把殡葬基本服务设施建设作为全市社会事业发展的重大任务来推进。根据现有殡葬设施、人口分布、安葬方式等情况，多渠道筹集资金，加大殡仪馆和乡（镇）骨灰安放公墓投入，加快殡葬基本服务设施建设。目前，全市已建农村公墓X座，在建X座；8个县（区）各建殡仪馆1座；全市共建营业性公墓X座，其中XX公墓等3座营业性公墓已取得营业执照，XX花园陵等4座营业性公墓尚未完成审批手续。（四）出台惠民政策措施。积极建立完善改革政策，制定政府提供遗体运送、存放、告别、火化、骨灰存放、生态安葬等基本殡葬服务的惠民政策，将骨灰存放、树葬、花葬、草坪葬、墓地自愿火葬等不占土地或者少占土地的安葬方式纳入节地生态安葬奖补范围。

对农村居民死亡后在殡仪馆火化、葬于所在镇（街道）公益性公墓的，免收基本火化费和遗体运输费，一次性奖励2000元。鼓励少数民族实行定点安葬、深埋不留坟头。对实行绿色殡葬的家属一次性奖励3000元。（五）加强殡葬活动管理。在全市范围内，重点整治非法建造公墓、非法出售超大坟、非法建造大坟、豪华坟、活人坟、炒卖坟墓、炒卖骨灰盒、制售封建迷信物品、宗教场所非法牟利、虚假宣传诱导消费、“黑车”运尸等行为。开展殡葬突出问题专项检查整改，对殡葬管理服务突出问题进行自查，对殡仪馆、墓地管理服务进行全程监控，列出存在的问题清单，明确责任人和整改时限。XX年共发现大型墓穴X座、豪华墓穴X座、活人墓穴X座、无证经营殡葬用品商家X家、从事殡葬中介服务的商家X家、非法墓碑制售窝点X家。二、主要困难我市殡葬改革工作虽然取得了积极成效，但与上级要求相比还有较大差距，还有很多难点问题亟待解决。（一）宣传引导和政策落实不到位，各级各部门和干部群众观念转变有待加快。国务院《殡葬管理条例》、XX省《殡葬管理条例》、《关于全面深化殡葬改革的实施意见》等出台后，我市也出台了一些相应的政策法规，但充分利用各种方式、渠道、力量深入宣传政策法规和文明新风尚还不够，各级各部门、广大干部对殡葬改革的重要性和必要性认识不够，各级各部门特别是县乡两级工作职责落实不够，一些人的“落后”思想还比较突出，特别是农村老年群体，受“全尸要安葬”、“死不好才火化”等封建习俗和传统观念的影响，惧怕火化、抵制火化情绪比较突出。

此外，由于政策落实不到位，一些公职人员死后宁可放弃丧葬抚恤金也不愿火化，社会普遍争办丧葬、追求大坟、高墓碑的不正之风没有得到遏制，有的地方甚至掀起了修建活墓的新热潮。总之，要改变一些千百年来形成的丧葬习俗，任务重，世俗阻力大。加之县乡工作经费不足，政策宣传没有做到家喻户晓、有理有据，工作进展与省、市的要求差距较大。同时，由于县（区）不能安排农村公益墓园建设专项资金，各级下达的农村墓园建设补助、居民生态安葬补助等政策落实不到位，给工作进展带来很大影响。 （二）政策制定和配套措施不到位，省市政策支持和县乡投入力度有待加大。一方面，一些殡葬改革政策不够科学合理。例如：按照现行规定，全省每个县（区）原则上只建设一座商业公墓，商业公墓墓位价格由企业以市场为依据确定，一定程度上造成市场垄断下的墓位价格过高，部分群众不满。要求每个乡镇建设一座公益性骨灰安放公墓，没有充分考虑县城所在乡镇可以依托县级公墓，乡镇公墓可以与居住村（社区）公墓共同建设，存在建设后“没人去”或“很少人去”的可能。 XX年各乡镇建设公益性骨灰公墓，各村或自然村划定遗体安葬区，不实行商业化运营的政策，由于省市补助资金少，县乡镇财力薄弱，需要投入的点位和区域又多，几乎不可能实现。

再如：目前每个县（区）只有一家殡仪馆，很多乡镇交通不便，路途遥远，难以在乡镇政府所在地作为火化区实施火化。另一方面，市县配套政策措施不及时到位。在国家和省两级殡葬管理改革相关政策措施出台后，特别是近期《XX省政府办公厅关于进一步加强和规范殡葬管理工作的通知》印发后，虽然市政府召开会议作出安排部署，并建立了月度督导通报制度，但市县却没有及时出台符合实际的具体配套措施来保障和推动工作。另外，从近年来省市出台的文件看，指标任务多，限制性政策多，给予县乡改革自主权和空间、鼓励支持创新补贴的政策少，制约了县乡的手脚。此外，县级财力十分困难，投入保障不到位，导致全市殡葬改革工作进展比较缓慢。（三）统筹规划、要素保障不到位，项目资源整合和基础设施建设有待加强。一方面，殡葬基本服务设施建设统筹规划不到位。县域、农村公墓建设规划与城市规划、美丽县城建设规划特别是与乡村振兴规划结合不够好。公墓用途规划没有纳入土地空间利用、林地利用规划统筹考虑。一些公墓选址没有综合考虑地理位置、交通、“龙山”风水等，干部群众接受度不高。县级商业公墓规划普遍规模较小，预留空间不足，一些公墓硬化面积过大，空间过窄。公园式、花园式、园林式墓园建设理念不足。

规划殡仪馆数量少，覆盖面积太小，无法满足长期推行火化的需求。另一方面，殡葬基本服务设施建设要素不到位。殡葬基本服务设施建设需要配套水电，更重要的是土地保障，特别是乡镇、村落、自然村建设公墓，需要使用大量土地。在目前资金十分困难的前提下，农村公墓建设用地无法享受公益项目免收植被恢复费等政策。加之土地管理执法十分严格，给殡葬基本服务设施建设，特别是农村公墓快速建设带来很大困难，城市基本殡葬服务设施建设十分滞后。同时，由于殡葬基本服务设施建设主要由民政部门牵头，县（区）政府层面没有统筹整合发改、水利、电力、交通、自然资源、林业草原等部门资源，推动形成合力，殡葬基本服务设施建设滞后，给疏堵结合改革带来很大制约。 （四）机构设置和综合执法不到位，突出问题整改和管理能力提升有待加快。市、县（区）民政局作为殡葬改革管理的牵头职能部门，在多轮机构改革中没有设立相应的综合执法机构，没有组建专门的综合执法队伍，没有被赋予应有的行政执法权，殡葬管理机构设置和职能设置存在缺陷。目前，我市殡葬管理行政执法权分散在林业、自然资源、生态环境、住房和建设、市场监管、公安等相关职能部门。各级殡葬改革领导小组和联席会议制度运行不畅，相关职能部门协调配合、联合执法不到位，缺乏集中整改与日常监管相结合的有效综合执法机制，殡葬改革管理的全面推进缺乏相应保障。

目前，我市殡葬改革进展在全省地市中比较滞后，县（区）殡葬管理服务能力比较薄弱，对突出的殡葬问题整改相对滞后，特别是取缔墓碑、棺材等殡葬用品非法制售点，从源头上杜绝违法建墓，启动“三沿海六区”大墓、豪墓、活墓综合整治，2009年底前全部拆除活墓，工作比较滞后，时间紧，任务重。三、下一步工作建议针对我市殡葬改革管理工作中存在的困难和问题，结合实际情况，提出如下工作意见建议：（一）加强组织领导，加大政策宣传力度。一是加强组织领导。建议按照机构改革后的部门职能，调整完善殡葬改革领导小组和联席会议制度，进一步形成市、县、镇、村五级联动体系，进一步明确相关单位职能职责，进一步建立完善目标考核机制，特别是进一步压实县乡政府职责，全面强力推进改革。同时建议市、县进一步强化和理顺殡葬改革、管理和服务职能，尽快组建综合执法机构，加强执法队伍建设，形成集中整改与日常监管相结合的有效改革管理机制。二是切实加大政策宣传力度。建议县乡结合村民自治改革，在充分发挥村（居）委会、基层老年协会等基层组织作用的基础上，指导各村尽快成立红白理事会，完善村规民约，提高群众自我管理、自我教育、自我服务的能力。充分利用各种方式、渠道和力量，加大政策法规宣传力度，形成强大舆论攻势，引导广大干部群众转变观念、移风易俗、拥护改革。

特别是要加大查处清理力度，以政策落实为先导，以执法处罚为教育，消除政策落实不及时、不到位造成的负面影响。（二）加强统筹，加大要素保障。一是加强统筹。建议市级加强统筹协调，有效指导县（区）把县域、农村墓地建设规划与城市规划、美丽县城建设规划特别是与乡村振兴规划有机结合起来，将墓地使用规划纳入土地空间利用和林地利用规划，在具体选址上综合考虑地理位置、交通和“龙山”风水条件，充分听取干部群众的意见建议，积极探索符合政策要求和农村实际的多种墓地建设模式。进一步为县级经营性公墓建设预留充足空间，按照公园式、园林式、花园式理念提前规划建设，切实提升公墓吸引力。合理规划增加殡仪馆数量，扩大火化范围，方便广大民众。二是切实增加要素保障。建议各市、县（区）切实加强殡葬基本服务设施建设配套水、电、路，特别是加强乡镇、村、自然村公墓建设用地保障，尽力协调争取省级对农村公墓建设免收植被恢复费等优惠政策，加强县（区）政府对殡葬基本服务设施建设项目资金的统筹整合，切实增加殡葬基本服务设施建设投入，加强公墓、殡仪馆等殡葬基础设施建设。